ARTIKEL ILMIAH ( REFORMASI ADMINISTRASI)

REFORMASI ADMINISTRASI :

PERUBAHAN DALAM RANGKA PENINGKATAN KINERJA YANG BERKELANJUTAN

Oleh : Deddy Pandji Santosa

Abstrak

Reformasi pengertian secara universal adalah sebagai alat untuk  menghasilkan perubahan secara nyata yang diinginkan di sektor publik.Tujuan utama dari reformasi administrasi adalah peningkatan Kinerja ( Performance ). Selain itu, masalah utama reformasi adalah , desentralisasi, privatisasi, perencanaan sistem hubungan LSM dan pemerintah.Banyak definisi tentang reformasi. Beberapa definisi menekankan pentingnya keluaran dari reformasi administrasi dengan membuat sistem administrasi yang lebih efektif sebagai alat untuk perubahan sosial, alat untuk memperoleh kesetaraan politik, keadilan sosial dan pertumbuhan ekonomi' Di sini kita fokuskan reformasi kepada masalah di dalam birokrasi dan  lebih memberikan perhatian khusus kepada restrukturisasi, sumber daya manusia, partisipasi, dan akuntabilitas.Bagaimana reformasi yang terjadi pada Negara berkembang  khususnya di Indonesia,ada beberapa contoh kasus dimana secara empiris bahwa reformasi belum berjalan sesuai dengan harapan, karena terbentur kepada faktor kunci yaitu elit politik,penguasa,partisipasi rendah dan budaya dari masyarakat yang masih patronklien.Struktur organisasi yang masih gemuk dan system rekrutmen juga mempengaruhi proses reformasi dalam birokrasi.

( Kata kunci: Revitalisasi, Restrukturisasi, Debirokratisasi, Good Governance.)  

I.  PENDAHULUAN.

       Birokrasi sama seperti yang ada di mana-mana di negara-negara berkembang, sampai kepada upaya reformasi mereka.

 Agenda reformasi selalu ada tiap dekade dan perkembangannya melalui berbagai variasi.

Ada yang akan digunakan untuk konsultan dan organisasi multilateral yang telah mendapatkan  persetujuan untuk pendirian sebuah badan baru  dan pengembangan dari yang sudah ada. Mereka membahas birokrasi modern , merekomendasi pendirian lembaga pelatihan dan percepatan dalam pelaksanaan .

 Dalam hal ini ada yang lebih baru yaitu  memiliki tema privatisasi termasuk lembaga negara, memangkas birokrasi, meningkatkan  kapasitas manajemen dan meningkatkan akuntabilitas yang lebih besar.  Semua ini dilakukan dalam rangka peningkatan kinerja di sektor publik.
     Meskipun reformasi administrasi telah berjalan , berkaitan dengan  pembangunan tidak sepenuhnya diakui sampai 1998 "World Bank Dunia dalam  Laporan Pembangunannya lebih berfokus pada manajemen pembangunan.  Ini konfirmasi resmi tentang pentingnya manajemen di sektor publik dan dapat terjadi pada suatu waktu ketika paradigma  ekonomi  dominannya pada penekanan efisiensi dan manfaat dari pasar.

     Kegagalan pembangunan dan kekecewaan yang sekarang dirasakan  tidak hanya dilihat sebagai hasil dari tidak sesuainya memilih kebijakan, tetapi juga disebabkan buruknya kinerja  lembaga-lembaga negara.      Organisasi masyarakat  yang pada awalnya lebih didorong untuk memperluas dan memperbanyak hubungan, sekarang dianggap sebagai hambatan untuk pembangunan.  

      Sektor publik dan manajemen diperlukan “reinvigoration redesign” sebagai komponen penting dari strategi untuk “redimension Negara”.

 Organisasi harus efisien, efektif dan memberikan nilai uang.

 Reformasi administrasi adalah secara luas  sebagai alat untuk menghasilkan perubahan yang diinginkan ke sektor publik.  Sebuah negara tidak lagi kredibel, kecuali yang  terus-menerus memiliki program reformasi administrasi.
     Dalam makalah ini kami akan meneliti sekilas  makna 'reformasi administrasi'.  Kemudian secara bersamaan  menggunakan berbagai strategi yang sebenarnya telah digunakan dalam program reformasi. Karena banyaknya permasalahan dalam reformasi administrasi  kita tidak bisa membahas secara keseluruhan di dalam bahasan yang terbatas ini.

     Selain itu, masalah utama reformasi administrasi adalah  desentralisasi, privatisasi, perencanaan sistem hubungan LSM dan pemerintah; yang akan dibahas di dalam bab lainnya.

 Di sini kita akan berkonsentrasi pada reformasi birokrasi memberi perhatian khusus kepada masalah:  Restrukturisasi, sumber daya manusia, partisipasi, dan akuntabilitas.

II.   DEFINISI REFORMASI ADMINISTRASI.

     Ada berbagai definisi untuk reformasi administrasi , tidak mengherankan  sejak adanya beragam kegiatan telah makin Nampak seperti di bawah ini:

Beberapa definisi menekankan” hasil” dari reformasi administrasi diidentifikasi sebagai memiliki arti “untuk membuat sistem administrasi yang lebih efektif, instrumen untuk perubahan sosial, instrumen yang lebih baik untuk kesetaraan politik, keadilan sosial dan pertumbuhan ekonomi' (Samonte, 1970, hal 288).

Lain-lain penulis fokus pada proses.

 Khan (1981), misalnya, melihat reformasi dalam tubuh birokrasi mengubah prosedur organisasi , dan perilaku organisasi.

Penulis seperti Quah (1976) dan Jreisat (1988) menggabungkan keduanya dilihat melalui proses perubahan yang berhubungan  dengan produktivitas yang lebih efektif dan efisien dari birokrasi.
Walaupun terdapat beberapa perbedaan unsur-unsur umum dalam berbagai definisi.

 1.  Reformasi administrasi adalah membahas tentang  perubahan dari masyarakat birokrasi.

2.   Reformasi adalah identik dengan inovasi.

3.  Peningkatan pelayanan publik, efisiensi dan efektivitas, dimaksudkan adalah hasil dari proses reformasi.

4. Yang paling penting reformasi adalah benar-benar dibutuhkan  untuk menanggulangi ketidakpastian dan perubahan yang cepat dalam mengambil tempat di lingkungan organisasi. (de Guzman dan Reforma, 1992).

Pada beberapa hal ada perselisihan atau ambivalensi.

      Reformasi administrasi terkadang menjadi sasaran di lembaga-lembaga tertentu, namun sama-sama dapat menangani berbagai perubahan dalam sistem.

     Hal ini juga tumpang tindih dengan konsep seperti 'evolusi administrasi' dan 'perubahan administratif dan bahkan bisa dipisahkan dari mereka.

      Saat ini banyak penulis menikmati istilah 'reformasi sektor publik' karena nampaknya lebih meliputi dan kurang terkait dengan kegagalan reformasi administrasi sebelumnya.

     Tetapi isi dari reformasi sektor publik, definisi dan prakteknya mengungkapkan sedikit atau tidak ada perbedaan dari yang dimaksudkan reformasi administrasi.
     Banyak definisi kekurangan apresiasi dari reformasi politik sehingga sulit untuk memahami mengapa program reformasi diperkenalkan, mereka memasukkan langkah-langkah apa dan mengapa mereka berhasil atau gagal.

      Caiden (1969, hal 8) adalah yang paling banyak dikutip dimana definisinya menekankan pentingnya aspek politik dalam reformasi administrasi.

III.  PEMBAHASAN..

A.   Strategi Reformasi Administrasi / Restrukturisasi.
     Berbagai strategi dan teknik dari reformasi administrasi dapat diklasifikasikan sebagai Restrukturisasi.

 Menghapuskan birokratisasi, downsizing, desentralisasi kewenangan dan organisasi meningkatkan pelayanan publik adalah beberapa perangkat restrukturisasi ini.

Mengamati  teori organisasi, dengan melalui restrukturisasi adalah bahwa struktur organisasi dapat dirancang untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas organisasi.  Banyaknya cara yang dapat digunakan untuk mencapai keunggulan atau untuk mencapai efektivitas organisasi, salah satu cara yang dapat digunakan adalah membuat kerangka kerja analisis. Kerangka kerja analisis yang digunakan untuk efektivitas organisasi didasari oleh tujuh unsur, yang dikenal dengan model “ 7 S “ dari Mc Kinsey, ( lihat gambar berikut ini ).

  

 

                                Model  7S menurut Mc. Kinsey

  Struktur tidak hanya kotak dan baris diatur dalam hirarki organisasi resmi pada tabel.

      Ia adalah “jumlah total dan cara di mana organisasi butuh membagi-nya menjadi beberapa tugas yang berbeda dan kemudian membuat  koordinasi di antara mereka” (Mintzberg, 1979, hal 2).

     Komponen struktur organisasi adalah ; kompleksitas, formalisasi, dan sentralisasi.

 Kompleksitas merujuk ke sudut perbedaan dalam suatu organisasi.  Hal ini dinyatakan dalam spesialisasi pembagian kerja, yang menjadi kelompok kegiatan departemen, divisi dan bagian; jumlah tingkatan dalam organisasi; jumlah posisi yang dikontrol oleh pengawas, dan pemetaan penyebaran kegiatan kerja.
 Formalisasi adalah 'yang dikenal  di dalam pekerjaan organisasi adalah standar' (Robbins dan Barnwell, 1994, hal 57). Misalnya, secara resmi pekerjaan pertukangan akan diatur secara khusus dan prosedur yang tepat untuk menentukan apa yang harus dilakukan, dan bagaimana berbuat  ketika untuk melakukannya.

Pekerjaan rendah formalisasi, seperti untuk beberapa perguruan tinggi, akan memberikan banyak tugas kebijaksanaan dalam performa kerja.
Sentralisasi adalah suatu tingkat keputusan yang terkonsentrasi.

 Sentralisasi puncak  akan memerlukan pengelolaan dalam  pembuatan semua keputusan. Ketika keputusan berpisah  didalam suatu organisasi, maka itu artinya desentralisasi telah terjadi.
    Ada yang tidak terbatas dalam beberapa cara struktur ini dimensi yang dapat diletakkan bersama-sama dalam organisasi.

     Tetapi ketika semua masyarakat birokrasi  berbeda, juga ada kesamaan. Ini mengarah ke pengamatan yang ada sebenarnya hanya beberapa jenis dasar struktural tetapi konfigurasi yang masing-masing memiliki potensi untuk variasi secara rinci.  

     Misalnya, Hage dan Finsterbusch (1987) mengidentifikasi empat model dasar organisasi (dan kemudian menambahkan dua lagi) dalam pekerjaan mereka untuk meningkatkan kinerja birokrasi di negara-negara berkembang (lihat Tabel 5.1).

      Mereka mengadopsi sebuah kebetulan perspektif yang berbeda bahwa struktur organisasi yang diperlukan untuk berbagai organisasi konteks.

     Misalnya, jika besar volume yang standar produk atau layanan tersebut dibutuhkan maka formalisasi dan sentralisasi yang mekanis adalah model birokrasi yang paling efisien dan efektif untuk sebuah bentuk organisasi.

     Namun, jika ada kebutuhan untuk fleksibilitas, inovasi dan responsif, maka model organik profesional akan lebih sesuai.

     Dalam banyak kasus, penggunaan elemen struktural dari berbagai model akan sangat diperlukan untuk mengatasi  masalah-masalah dalam hubungan dengan lingkungan, dan ketidakpastian dari kondisi lingkungan.
     Beberapa contoh akan membantu dalam memahami prinsip-prinsip struktural dalam praktek. Pertanian bertujuan untuk memberikan bantuan kepada sejumlah besar petani kecil, sehingga mereka dapat mengubah praktek pertanian mereka untuk mencapai hasil yang lebih tinggi dan pendapatan yang lebih tinggi.

B.  Studi Kasus.

     Di India pada tahun 1970-an, pemerintah mengadopsi 'pelatihan dan kunjungan'   sistem (T & V) dalam upaya meningkatkan produksi pangan.

     Model ini menunjukkan mekanisme birokrasi dengan fitur sederhana “routinized teknologi” untuk menyampaikan informasi kepada petani menggunakan jadwal kegiatan yang kaku (lihat Tabel 5.1).
T & V di sistem dianggap sebagai contoh keberhasilan organisasi restrukturisasi (Hage dan Finsterbusch, 1987; Israel, 1987) dan telah diekspor di bawah naungan Bank Dunia untuk negara-negara lain. Tapi ada kritik yang kemudian mempertanyakan apakah suatu model mekanis yang sesuai untuk sistem pertanian di banyak negara-negara berkembang?.

     Dengan pendekatan T & V  yang telah dilakukan di mana-mana dan tidak mungkin yang dihasilkan jauh lebih sedikit dibandingkan dengan hasil yang  spektakuler yang di klaim penganutnya (Hulme, 1992).

Misalnya, fleksibilitas yang lebih besar adalah penting untuk mengatasi berbagai kondisi lingkungan.

 T & V membutuhkan  lebih dari sekedar hanya memperhatikan hubungan antar-organisasi. Mesin birokrasi cenderung hanya untuk menyampaikan tidak sungguh-sungguh memperhatikan dan mempelajari, sementara biaya T & V tidak bisa seluruhnya dibebankan kepada Negara.
Dalam banyak kesempatan agenda reformasi yang telah berusaha untuk mengatasi “rigidities dan dysfunctions mekanis” yang terkait dengan struktur.  Tindakan ini kadang-kadang diklasifikasikan sebagai ‘debureaucratization’.

     Pada tahun 1980, di Indonesia reputasi untuk birokrasi seperti;  kelambatan dalam pengambilan keputusan dan korupsi telah menghambat dan menghalangi  investasi dan pertumbuhan ekonomi.    Misalnya, orang yang ingin mendirikan pabrik kain akan mulai mencari izin dan perizinan di tingkat kecamatan di mana pabrik itu akan berada.  Maka pengusaha yang akan pergi ke kantor kecamatan, kemudian ke kota dimana kantor  tempat perijinan berada,  lalu ke kantor gubernur, dan terakhir di Departemen Perindustrian di tingkat pusat (Pamudji,.: 1992).  Di setiap kantor, persyaratan akan diperiksa dan dilihat oleh sedikitnya lima meja sebelum rekomendasi diberikan.  Prosedur yg berbelit-belit ini yang akhirnya agar lebih efisien ditangani langsung oleh Gubernur. Sementara ini telah mengurangi pendapatan pemerintah daerah, melalui kecepatan pelayanan penerapan  prosedur dan persetujuan, untuk mengurangi peluang korupsi, dan mendorong kegiatan usaha.
     Tugas pokok dari organisasi secara struktural  adalah menjalankan agenda reformasi.  Mereka cenderung kehilangan fungsi organisasi  dan lemah dalam struktur , formalisasi yang tinggi dan komunikasi khusus hanya antar anggota.  Dengan pelayanan yang fleksibel,  mereka memberikan respon dengan cepat karena  dapat mengambil keuntungan maksimum dari keahlian mereka secara bersama.

     Walaupau sebenarnya hal ini tidak sesuai dengan tugas pokok dari setiap orang di dalam struktur organisasi, dimana dengan reformasi birokrasi diharapkan ada peningkatan kinerja dimasa akan datang.

     Di Indonesia, dimulai pada tahun 1979, perbaikan manajemen tim (Mil's) diciptakan dan dilatih untuk bekerja di Departemen Pertanian dan Sarana prasarana listrik (Hage dan Finsterbusch, 1987). Tim ini berfokus pada pemecahan masalah sementara dan fitur dari struktur.

Rekomendasi dan praktek-praktek baru dalam struktur organisasi ini biasanya memiliki sifat mekanik birokrasi yang relevan dengan peran organisasi internal dan konfigurasi.
Di Papua New Guinea sampai tahun 1980-an, restrukturisasi lebih tepat lagi dapat digambarkan sebagai reshuffling.

C.   Pelaksanaan Reformasi di Indonesia.

    Indonesia paska reformasi yang lebih dari satu dasawarsa ini tidak mengalami perubahan yang berarti dan signifikan. Semua berujung pada situasi yang stagnan bahkan menjadi bertambah pelik. Kemiskinan, pengangguran, kriminalitas, korupsi dan masalah publik lainnya tidak mengalami pembenahan malahan bertambah kompleks. Arah pembangunan menjadi tidak jelas.  Harapan kesejahteraan dan kemakmuran bagi rakyat masih diawang-awang, Politisi dan elit lainnya sibuk untuk mempertahankan kekuasaannya.

1.  Reformasi dimulai dari Birokrasi.

     Secara faktual, birokrasi menghadapi sejumlah masalah yang kerap kali menjadi rintangan dalam pencapaian tujuan, diantaranya :

a. Proses pekerjaan tidak dapat diperkirakan, langkah birokrasi lamban.

b. Menunjukan kesan pilih kasih dalam pelayanan dan diskriminatif.

c. Staff tidak memiliki ketertarikan terhadap standar professional dan kualitas pelayanan program.

d. Belum menggunakan merit system didalam rekrutmen pegawai.

e. tidak mampu menyesuaikan diri secara relevan dengan perkembangan sosial.

2.  Langkah-langkah reformasi birokrasi perlu ditinjau kembali keberadaan masalahnya secara faktual serta pembenahannya dalam porsi yang tepat.Pendekatan reformasi birokrasi harus merupakan pendekatan sistemik yang secara konseptual lebih mengutamakan komprehensif dibandingkan ekstensi.

     Ada empat dimensi Pembenahan Birokrasi di Indonesia yang merupakan rekomendasi kebijakan Pemerintah yaitu :

a.  Kebijakan Restrukturisasi; untuk membenahi permasalahan kelembagaan organisasi.

b. Kebijakan Rasionalisasi dan Relokasi ( TKK, PHK, PNS ) untuk mengatasi permasalahan SDM aparatur.

c. Kebijakan simplifikasi dan Otomatisasi; untuk mengatasi permasalahan ketatalaksanaan/ system prosedur.

d. Kebijakan dekulturisasi budaya lama dengan mengkulturisasi budaya baru untuk mengatasi permasalahan budaya organisasi.

     Secara sistemik, keempat dimensi aspek tersebut telah menyentuh seluruh elemen dalam system birokrasi melalui berbagai rekomendasi kebijakan pembenahan. Artinya upaya reformasi telah diarahkan secara tepat pada sasaran yang perlu dibenahi.

IV.  KESIMPULAN.

     Semua negara-negara berkembang memiliki program-program reformasi administrasi. Pemerintah menyediakan berbagai alasan yang berkaitan dengan perbaikan dalam efisiensi dan efektivitas untuk mengatasi : nilai uang, kualitas layanan yang lebih baik, peningkatan produktivitas dan distribusi yang cepat.

     Pemerintah akan selalu menggunakan berbagai teknik reformasi administrasi setiap satu waktu. Beberapa paket akan bersama-sama untuk mencapai perubahan yang diinginkan.  Misalnya, melakukan restrukturisasi yaitu mengurangi jumlah jabatan dalam organisasi publik dan mengubah spesifikasi pekerjaan, khususnya di tingkat formalisasi.  Misalnya, dijelaskan dalam kaitannya, restrukturisasi, akuntabilitas atau partisipasi.
     Pengalaman memberitahu kita bahwa untuk keberhasilan reformasi harus ada kepemimpinan kuat dan konsisten dari tokoh-tokoh penting dalam politik dan pelayanan publik - perdana menteri, menteri kabinet dan Sekretaris dari departemen.  Meskipun telah sering gagal untuk mencocokkan harapan masih ada semangat besar untuk reformasi administrasi dan banyak sumber daya yang tersedia untuk mendukung perubahan.  Reformasi harus sesuai dengan tujuan antara organisasi dan lingkungan. Selain itu, harus diingat bahwa lingkungan organisasi di negara berkembang adalah ketidakpastian pergolakan. Ini berarti reformasi akan terus menerus tetapi disesuaikan dengan tingkat permasalahannya dan bukan lagi sesuatu yang dapat direkayasa.

DAFTAR PUSTAKA.

Osborne, David and Peter Plastrik, 2001, Memangkas Birokrasi, PPM, Jakarta.

Osborne, David and Ted Gaebler, 1999, Reinventing Government, PPM,Jakarta.

Sedarmayanti, 2000; Restrukturisasi dan Pemberdayaan Organisasi. CV. Mandar Maju. Bandung.

Turner, Mark and David Hulme, 1997. GOVERNANCE, ADMINISTRATION & DEVELOPMENT, Making The State Work, Kumarian Press, Inc, West Hartford, Connecticut, USA.

Wicaksono, Kristian Widya, 2006; Administrasi dan Birokrasi Pemerintah, Graha Ilmu. Yogyakarta.